Algunos aspectos sobre la situación de los Cerros Orientales

24/6/2016
Mónica Rodríguez Trujillo
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El pasado tres de marzo, el fallo proferido por el Consejo de Estado dentro del marco de la acción popular 2005-662(1), cumplió dos años de haber quedado ejecutoriado, lo que implica que desde ese entonces, los particulares, las autoridades administrativas del orden Distrital y Nacional, así como las autoridades judiciales que conocieron del proceso, debían observar y dar cumplimiento a las órdenes que la sentencia determinó, con miras a proteger tanto el derecho colectivo referente al goce de un ambiente sano, como los derechos de los particulares, adquiridos por aquellas personas titulares de licencias urbanísticas.

Dentro de las referidas órdenes impartidas por el Alto Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, destinadas al reconocimiento de derechos adquiridos, se encuentra la siguiente:

“2.2. Respetar los derechos adquiridos, en la forma como ha quedado definido en la parte considerativa, a quienes obtuvieron licencias de construcción y/o construyeron legalmente en la franja de adecuación y en la “zona de recuperación ambiental”, ubicada dentro de la reserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo.
No obstante lo anterior, no se reconocerán los derechos adquiridos si se demuestra que, a pesar de no existir una anotación registral dentro de la historia traditicia del inmueble que lo afectara a la reserva forestal protectora, por actuaciones se deduzca inequívocamente que el propietario, poseedor o tenedor del inmueble conocía la afectación que pesaba sobre el inmueble en cuanto a la existencia de la reserva.
Igualmente, se advierte que lo dicho no excluye la posibilidad de que puedan negociarse directamente o, en su lugar, expropiarse predios ubicados dentro de la zona de reserva forestal protectora – no en la franja de adecuación -, que revistan especial importancia ecológica que amerite que su propiedad sea Estatal.”

La anterior decisión del Consejo de Estado, tendiente a respetar los derechos de los particulares que obtuvieron licencias urbanísticas y/o quienes hayan construido legalmente en la zona conocida como franja de adecuación, bajo las condiciones definidas por la orden antes transcrita, recibieron dicha protección por parte del alto tribunal, atendiendo a una serie de antecedentes que parten de la declaratoria como Área de Reserva Forestal Protectora, a la zona denominada Bosque Oriental de Bogotá en el año 1977, a través de la Resolución 76 adoptada por el Gobierno Nacional de aquel entonces, y en virtud de la cual, se aprobó el Acuerdo 30 de 1976, expedido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente -INDERENA-.

Este primer acto administrativo, en torno a la reserva del Bosque Oriental de Bogotá, declaró y alinderó las áreas de reserva forestal establecidas por el Acuerdo 30 de 1976, y ordenó que para hacer oponible dicha declaratoria, el acto administrativo del INDERENA debía ser publicado en las cabeceras de los Municipios en cuya jurisdicción están ubicadas las áreas reservadas, e inscrito en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Facatativá y Zipaquirá.

Sin embargo, ni el Acuerdo 30 de 1976, así como tampoco la Resolución del Gobierno Nacional que lo aprobó en el año 1977, adoptaron la cartografía que representara el alinderamiento de las áreas de reserva, por lo que las autoridades administrativas encargadas, no procedieron con el registro de la declaratoria de Reserva, en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios afectados por aquella.Por ese motivo, al no haberse hecho oponible a los particulares, la decisión administrativa de declarar como reserva forestal protectora, la zona del Bosque Oriental de Bogotá, mediante el registro de la afectación ambiental en los certificados de libertad y tradición de los predios incorporados en dicha declaratoria, ello ocasionó que los propietarios de tales predios, iniciaran o continuaran con el desarrollo urbanístico y constructivo de los mismos.

Al respecto la Sentencia del Consejo de Estado, puso de presente que:

“Si bien el artículo 10° del Acuerdo 30 de 1976 (30 de septiembre), aprobado mediante la Resolución 76 de 1977 (31 de marzo), ordenó que la afectación de reserva forestal protectora fuera inscrita en el registro inmobiliario, y ello únicamente se realizó en abril de 2005, (…) lo cierto es que ello no afecta la validez de la resolución, pero naturalmente determina que la limitación, carga o gravamen de reserva forestal no resulte oponible a terceros, quienes en el caso bajo estudio son los propietarios de los bienes inmuebles ubicados en la zona”.Y más adelante agrega: “(…) la sala concluye que no es posible que la declaratoria de reserva forestal limitara el derecho al goce sobre los inmuebles ubicados en el área protectora, sin que se hubiese inscrito la afectación correspondiente en el folio de matrícula inmobiliaria de los predios respectivos, a menos que por determinadas actuaciones se demostrara que el propietario, poseedor o tenedor conocía inequívocamente que su predio se encontraba afectado por el área protegida”.

¿QUÉ DEBE ENTENDERSE POR DERECHOS ADQUIRIDOS?

De acuerdo con la providencia del Consejo de Estado al desarrollar el capítulo de los derechos adquiridos en favor de terceros en la franja de adecuación y en el área protegida, establece que el concepto de derecho adquirido “hace relación a las licencias de construcción válidamente expedidas al amparo de la normatividad vigente, o a las construcciones levantadas en virtud de esas licencias, cumpliendo todos los requisitos de ley”.

Bajo el anterior contexto, la sala plena del Consejo de Estado encontró que debían respetarse los derechos adquiridos de quienes obtuvieron licencia de construcción y/o construyeron legamente en la franja de adecuación y en la zona de recuperación ambiental, ubicada dentro de lareserva forestal protectora, antes de la anotación registral de la afectación a la reserva del predio respectivo.

Adicionalmente el citado fallo, hace referencia al principio de buena fe puntualizando que “(…) este principio constitucional está íntimamente ligado con el respeto de los derechos adquiridos, pues una vez que el legislador ha establecido unas condiciones bajo las cuales los sujetos realizan una inversión, hacen una operación, se acogen a unos beneficios, etc., éstas no pueden ser modificadas posteriormente en detrimento de sus intereses, cuando la conducta se adecuó a lo previsto en la norma vigente al momento de realizarse el acto correspondiente a las exigencias por ella prevista”.

No obstante lo anterior, el Consejo de Estado en su providencia, puso de presente que no se reconocerán derechos adquiridos si se demuestra que, a pesar de no existir una anotación registral dentro de la historia traditicia del inmueble que lo afectara a la reserva forestal protectora, por actuaciones se deduzca inequívocamente que el propietario, poseedor o tenedor conocía la afectación que pesaba sobre el inmueble en cuanto a la existencia de la reserva.

El no reconocimiento de los derechos adquiridos cuando se deduzca inequívocamente que el propietario, poseedor o tenedor conocía de la afectación a pesar de no existir la anotación registral, ha generado diversas interpretaciones sobre el alcance de esta excepción, como es el caso de la carga impuesta a los particulares consistente en demostrar que efectivamente cuentan con tales derechos adquiridos, como quedó plasmado en el artículo 2 de la Resolución 228 del 4 de marzo de 2015 expedida por la pasada administración distrital, al establecer que a solicitud del interesado, podrán ser incorporados al perímetro urbano mediante resolución, los predios localizados en la Franja de Adecuación definida en la Resolución 463 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en las condiciones dadas por el fallo, sobre derechos adquiridos.

ALCANCE DE LA RESOLUCIÓN 463 DEL 14 DE ABRIL DE 2005, INTERPRETADA POR LA RESOLUCIÓN 1582 DEL 26 DE OCTUBRE DE 2005 EXPEDIDAS POR EL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL

Luego de haber transcurrido veintiocho años desde la aprobación efectuada mediante la Resolución 76 de 1977 del Acuerdo 30 de 1976, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, mediante la Resolución 463 del 14 de abril de 2005, adoptó la cartografía y redelimitó la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá, fijó su zonificación y reglamentación de usos, y estableció las determinantes para el ordenamiento y manejo de los Cerros Orientales de Bogotá.El Ministerio en virtud del referido acto administrativo, consideró la realidad y transformación que los Cerros Orientales habían sufrido desde su declaratoria como reserva en el año 1977, teniendo en cuenta para efectuar su redelimitación, que en algunos sectores, se presentaron procesos de cambio de los usos del suelo, toda vez que coexistían diferentes usos de tipo urbanístico en su zona de borde, uso minero y agropecuario, con relevantes impactos y efectos ambientales sobre los ecosistemas y sobre los servicios ambientales que prestan a comunidades locales que se benefician de ella, por lo que para el Ministerio, era necesario contar con un instrumento de planificación, ordenamiento y manejo, para restaurar, recuperar y armonizar las condiciones sociales, económicas y ambientales del área.Por lo anterior, la redelimitación que hizo el Ministerio, a través de la Resolución 463 de 2005, buscó excluir de la reserva, el área que ya no contaba con las condiciones ambientales que le dieran la connotación de reserva ambiental, con el fin de que, dicha zona, equivalente a 973 hectáreas que pertenecían inicialmente a la reserva forestal, y que, se denominó a partir de la mencionada Resolución de 2005, como Franja de Adecuación, tuviera por objetivo constituir un espacio de consolidación de la estructura urbana y una zona de amortiguación y contención definitiva, de los procesos de urbanización de los Cerros Orientales.Así mismo la Resolución 463 de 2005, previó, como determinante ambiental, que el entonces Departamento Administrativo de Planeación Distrital -DAPD-, debía precisar los límites del perímetro urbano en los límites con la reserva forestal, tomando como base la redelimitación de la Reserva determinada en el artículo 1º de la Resolución 463, de conformidad con lo establecido en el artículo 117 del Decreto 469 de 2003, consagrando que en todo caso, el perímetro urbano no podría exceder el límite de la reserva forestal protectora, Bosque Oriental de Bogotá.Al respecto el citado artículo 117 del Decreto 469 de 2003, por el cual se revisó el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, consagra que el DAPD, está facultado para determinar dicho límite, con base en las decisiones del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, cuando expida los respectivos actos administrativos, como es el caso de la Resolución 463 de 2005, la cual determinó la zonificación y adoptó la cartografía de los Cerros Orientales de Bogotá.Por lo anterior, la administración Distrital debió observar los lineamientos establecidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial a través de la Resolución 463 de 2005, al momento de definir el perímetro urbano de la ciudad, lo cual fue desconocido por la Secretaría Distrital de Planeación, al expedir en marzo del año 2015, la Resolución 228, con la cual precisó el límite del Perímetro Urbano de Bogotá. Dicho desconocimiento, radica en que la Resolución 228 de 2015, determinó que el perímetro urbano de Bogotá, colinda con la Reserva Forestal delimitada en el Acuerdo 30 del 1976, sin tener en cuenta la Franja de Adecuación, creada a partir de la sustracción de la reserva Bosque Oriental de Bogotá, del área equivalente a 973 hectáreas, efectuada por la Resolución 463 de 2005.

Otro antecedente que sirvió como fundamento para que el Consejo de Estado ordenara respetar los derechos adquiridos por aquellos propietarios de predios ubicados en la franja de adecuación, fue la existencia de la Resolución 1582 del 26 de octubre de 2005, acto administrativo expedido por el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial que creó un primer escenario de reconocimiento de dichos derechos, a quienes se encontraran en algunas de las situaciones en él previstas, dentro de las cuales vale la pena mencionar, las siguientes:Predios con decretos de legalización anteriores a la expedición del Decreto 619 de 2000 y aquellos que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 237 del Acuerdo 6 de 1990 contaran con orden de legalización proferida por el Alcalde Mayor de la ciudad en la fecha de entrada en vigencia del Decreto 619 de 2000, que hubiesen obtenido decreto de legalización antes del 14 de abril de 2005.Predios ubicados dentro del perímetro urbano señalado por el Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo desarrollan, que hubiesen radicado u obtenido en debida forma licencia de urbanismo y/o construcción antes del 14 de abril de 2005, conforme a las normas existentes a la fecha de su expedición.Predios cobijados por proceso de concertación tramitados ante el Departamento Administrativo de Planeación Distrital que contaran con acta final de acuerdo sobre el decreto de asignación de tratamiento en la fecha de entrada en vigencia del Decreto 619 de 2000 que hubiesen obtenido decreto de incorporación en las condiciones del numeral 4 del artículo 515 del citado decreto y que cumplan con todas las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, en la licencia de urbanismo y en las normas posteriores que regulen la materia.Predios cobijados por Decretos de Asignación de Tratamiento expedidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del Plan de Ordenamiento Territorial de 2000 que hubieren obtenido licencia de urbanismo y/o construcción con anterioridad a la entrada en vigencia del citado decreto o dentro del plazo previsto por el numeral 2 del artículo 284 del Decreto 469 de 2003 (artículo 479 del Decreto 190 de 2004) y se cumplan todas las condiciones previstas en el decreto de asignación de tratamiento, en la licencia de urbanismo y en las normas posteriores que establezcan disposiciones urbanísticas, reconocimiento de edificaciones y legalización de asentamientos urbanos.Predios dotacionales de carácter nacional, departamental, distrital o privados, existentes a la fecha de expedición del Decreto 619 de 2000; (…)”.Adicionalmente la Resolución 1582 de 2005, dejó previsto que las licencias urbanísticas otorgadas para los predios antes señalados, sus modificaciones, prórrogas, etapas posteriores, vigencia del plan general urbanístico, la obtención de licencias de construcción o cualquiera otra licencia derivada de ellas, se rigen únicamente y para todos los efectos legales, por las prescripciones señaladas en el Decreto 1052 de 1998(2), y aquellos que lo modifiquen, adicionen o sustituyan.Teniendo en cuenta lo anterior, la administración distrital debe adoptar las medidas necesarias para darle correcta aplicación a las órdenes impartidas por el Consejo de Estado en su providencia, con miras a regular tanto las áreas comprendidas por la reserva, como aquella que le fue extraída en el año 2005 (franja de adecuación), con el fin de reconocer la realidad que presentan los Cerros Orientales, y adoptar las políticas públicas que permitan su sostenibilidad, así como el amparo y reconocimiento efectivo de los derechos que adquirieron particulares propietarios de predios localizados en franja de adecuación, mediante la obtención de licencias y ejecución de obras al amparo de las mismas, y que reúnan las condiciones claramente establecidas por la Sala Plena del Consejo de Estado, para que proceda su reconocimiento.

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