La gestión del riesgo como determinante del ordenamiento territorial

Los terremotos no solo ponen a prueba la capacidad de respuesta de las autoridades. También dejan en evidencia qué tan acertadas han sido las decisiones tomadas por los municipios frente al ordenamiento de su territorio. En ese escenario, los Planes de Ordenamiento Territorial cumplen un papel fundamental, pues permiten anticiparse a los riesgos y definir dónde y bajo qué condiciones puede desarrollarse el territorio. Asimismo, las decisiones que se adopten en esta materia pueden tener consecuencias jurídicas para las entidades territoriales.

En el mismo sentido, el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 reconoce como determinantes de superior jerarquía las relacionadas con la prevención de amenazas y riesgos de desastres. A su vez, el artículo 39 de la Ley 1523 de 2012 establece que los planes de ordenamiento territorial deben integrar el análisis del riesgo y considerarlo como condicionante para el uso y ocupación del territorio. Esto significa que el riesgo no puede reducirse a un estudio técnico o a un mapa que repose en los archivos de la administración, por el contrario, debe traducirse en decisiones concretas sobre el territorio.

Bajo ese entendido, el alcalde cumple un doble rol: como agente territorial del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y como autoridad responsable de ordenar el desarrollo del territorio. De conformidad con los artículos 12 a 14 de la Ley 1523 de 2012, es responsable directo de implementar los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y manejo de desastres dentro de su jurisdicción.

La Ley 2474 de 2025 reforzó este deber al definir la gestión del riesgo como un proceso permanente asociado con la planificación del desarrollo seguro y la gestión ambiental territorial sostenible.

En atención a lo anterior, el Decreto 1807 de 2014, compilado en el Decreto 1077 de 2015, estableció las condiciones para la incorporación de la gestión del riesgo en los POT, PBOT y EOT, incluida la elaboración de estudios básicos y detallados según el tipo de fenómeno y la escala de planificación.

El riesgo como condicionante del uso del suelo

La incorporación del riesgo en los instrumentos de ordenamiento territorial no constituye una facultad discrecional. Los municipios deben identificar las áreas expuestas a amenazas y traducir esa información en decisiones sobre usos, condiciones de ocupación, restricciones y áreas excluidas de determinados procesos de urbanización. El POT es, por tanto, una herramienta de prevención y sus decisiones pueden ser relevantes para establecer responsabilidades cuando se permite la ocupación incompatible con condiciones de riesgo.

La gestión del riesgo frente al Estado de Emergencia

La relación entre la gestión del riesgo y el ordenamiento territorial adquirió especial relevancia con la expedición del Decreto 1261 del 19 de agosto de 2026, mediante el cual se declaró, por treinta días calendario, el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica por grave calamidad pública en los departamentos y municipios afectados por el sismo ocurrido el 10 de agosto de 2026. Esta declaratoria habilita al Gobierno nacional para adoptar, mediante decretos legislativos, las medidas necesarias para “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”.

En materia territorial, el Decreto señaló que los mecanismos de la legislación en el tema de vivienda resultan insuficientes e incompatibles para atender la crisis habitacional y logística generada por el sismo. Por ello, identificó la necesidad de adoptar medidas relacionadas con la “habilitación inmediata de suelo para reasentamiento y alojamiento transitorio” y medidas extraordinarias en cuanto a “licenciamiento y habilitación urbanística, uso del suelo, y facilitar la modificación de los Planes de Ordenamiento Territorial, respetando la autonomía de las entidades territoriales”.

No obstante, el Decreto 1261 no modificó directamente los instrumentos de ordenamiento territorial ni reguló las condiciones de habilitación del suelo, sino que anunció la expedición de decretos legislativos para desarrollar esas medidas. En consecuencia, las decisiones que se adopten deberán tener relación directa y específica con la emergencia y responder al principio de “reconstrucción resiliente y reducción del riesgo” señalado en el propio Decreto.

Propuesta normativa para la habilitación y gestión del suelo

En el desarrollo de las medidas anunciadas en el referido Decreto, se encuentra en formulación una propuesta normativa que tiene por objeto dotar a las entidades territoriales de instrumentos excepcionales para facilitar la habilitación y gestión del suelo requerida para atender las consecuencias del terremoto ocurrido el 10 de agosto de 2026.

La iniciativa tiene como finalidad establecer mecanismos transitorios que permitan acelerar la incorporación de suelo para vivienda, infraestructura social y equipamientos necesarios para la atención y reubicación de la población damnificada, así como flexibilizar determinadas reglas de ordenamiento territorial, garantizando la adecuada provisión de servicios públicos, la articulación con los sistemas de movilidad y las condiciones técnicas necesarias para un desarrollo urbano seguro y sostenible.

En concreto, la propuesta normativa sobre habilitación y gestión de suelo permitiría que, dentro de los cinco años siguientes a la declaratoria de emergencia económica y social, los alcaldes de los municipios y distritos cobijados por esta adelanten un ajuste excepcional de los Planes de Ordenamiento Territorial para “conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. Para ello, podrían incorporar al perímetro urbano predios localizados en suelo rural, suburbano o de expansión urbana requeridos para la atención, el asentamiento o la ubicación temporal o definitiva de los habitantes damnificados, siempre que cuenten con conexión o disponibilidad inmediata de servicios públicos domiciliarios y tengan garantizada su articulación con los sistemas de movilidad existentes.

Asimismo, la propuesta permitiría “ajustar de manera excepcional los usos del suelo, tratamientos, aprovechamientos urbanísticos y demás normas urbanísticas de áreas específicas del suelo rural o urbano que resulten necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos”. Para estas actuaciones no se requeriría plan parcial ni otro instrumento de planificación intermedio. Además, se prevé un trámite preferente para la obtención de las licencias, permisos, autorizaciones y demás instrumentos requeridos para su implementación.

Estas medidas están orientadas a establecer un mecanismo excepcional y transitorio que permita reducir los términos asociados a la modificación de los Planes de Ordenamiento Territorial y a la adopción de instrumentos de planificación complementaria, con sujeción a los principios de necesidad, conexidad, proporcionalidad y temporalidad que rigen el ejercicio de las facultades legislativas durante los estados de excepción.

A modo de complementación, se propone normativamente que, en las zonas declaradas en situación de desastre o calamidad pública, no se requiera licencia urbanística para las demoliciones efectuadas de conformidad con los artículos 77 y 78 de la Ley 1523 de 2012; que el reforzamiento estructural cumpla los requisitos previstos en la normativa de sismorresistencia vigente; y que la reconstrucción de las edificaciones afectadas se adelante en mejores condiciones de seguridad. Asimismo, se proyectan medidas para el restablecimiento de los servicios públicos domiciliarios y la reparación, reposición o reconstrucción de las conexiones de acueducto y alcantarillado afectadas por el desastre.

El panorama actual: oportunidad para la actualización de los instrumentos

La incorporación de la gestión del riesgo adquiere especial relevancia en los municipios que adelantan procesos de revisión, ajuste, modificación excepcional o formulación de sus POT, PBOT o EOT, particularmente en los departamentos afectados por el sismo del 10 de agosto de 2026.

En Antioquia, Valle del Cauca, Caldas, Risaralda y Chocó se identifican procesos de revisión o ajuste de instrumentos de ordenamiento y actuaciones de acompañamiento institucional dirigidas a incorporar determinantes ambientales, gestión del riesgo y cambio climático.

Estos procesos constituyen una oportunidad para incorporar información actualizada sobre amenazas, vulnerabilidad y riesgo y traducirla en decisiones sobre usos, ocupación, restricciones y condiciones de intervención del suelo. En los municipios afectados, esta tarea adquiere especial relevancia frente a las medidas extraordinarias de reasentamiento, habilitación urbanística, uso del suelo y modificación de los instrumentos de ordenamiento territorial que puedan adoptarse en desarrollo del Decreto 1261 de 2026.

En este contexto, la gestión del riesgo debe asumirse como una obligación permanente de las entidades territoriales. La responsabilidad de los alcaldes no se limita a conocer las amenazas existentes, sino que comprende su incorporación en la planificación, la reducción del riesgo y el cumplimiento efectivo de las restricciones adoptadas.