Las APPA del Plan Nacional de Desarrollo 

El Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 introdujo una nueva figura que está generando un debate de alto nivel : las Áreas Para la Producción de Alimentos (APPA), contenidas en su artículo 32. La discusión ha llegado hasta la Corte Constitucional, que convocó a una audiencia pública para estudiar su constitucionalidad.

En este escenario, Juan Manuel González, socio fundador de PGP Abogados, intervino como experto para analizar las implicaciones de esta nueva norma. Su análisis, más que una discusión teórica, representa una alerta sobre la seguridad jurídica y la competencia de los municipios y distritos para definir el uso del suelo.

¿Qué son las APPA y por qué podrían afectar el uso del suelo?

La clasificación y el uso del suelo definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) son la base de cualquier actividad que se pretenda desarrollar. Es el documento que establece las reglas del juego. El artículo 32 del Plan Nacional de Desarrollo propone que las APPA sean consideradas "determinantes de ordenamiento de superior jerarquía". En términos prácticos, esto significa que una decisión del gobierno nacional podría imponerse sobre lo que el municipio o distrito, ya  ha definido en su POT.

El problema central es que, bajo esta figura, la nación podría delimitar áreas para la producción de alimentos e impedir el desarrollo de cualquier  otro uso del suelo, sin pasar por el riguroso proceso técnico y de concertación que implica la formulación de un POT. 

Determinantes de ordenamiento territorial: marco orientador de planeamiento 

Para entender la magnitud del problema, es fundamental saber qué es y qué no es una "determinante de superior jerarquía". Estas determinantes son elementos de interés nacional que los municipios y distritos deben incorporar en su planificación. Piense en ellas como las grandes directrices que garantizan una coherencia en el territorio. La Ley 388 de 1997, que rige el ordenamiento territorial en Colombia, ya las define con claridad:

• Aspectos ambientales: La protección de cuencas, parques nacionales o zonas de reserva.
• Infraestructura nacional: El trazado de carreteras nacionales, la ubicación de puertos y aeropuertos.
• Patrimonio cultural: La protección de bienes de interés cultural de la nación.

Estos elementos son previos al ordenamiento detallado. Una autoridad ambiental le dice al municipio o distrito qué áreas proteger, y la entidad territorial local, con base en esa y otras directrices, define si en las áreas restantes se puede construir vivienda, comercio, servicios,  industria, entre otros. Las determinantes entregan información técnica para que el municipio planifique; no le dicen el uso específico de cada predio.

¿Por qué el uso específico del suelo no es una decisión que pueda tomarse a la ligera?

Aquí radica el punto más crítico del análisis. La definición de los usos específicos del suelo no es un punto de partida, sino la consecuencia final de un análisis técnico complejo y coordinado.

Para que un municipio decida los usos del suelo en su POT, debe realizar decenas de estudios entre otros, sobre temas como…

• Redes de servicios públicos (acueducto, alcantarillado, energía).
• Infraestructura vial y de transporte.
• Análisis de riesgos por inundación o deslizamiento.
• Disponibilidad de espacio público y equipamientos.
• Características geológicas y agrológicas del suelo.
• Proyecciones de crecimiento demográfico y económico.

El uso del suelo es el resultado de ponderar todas estas variables. Pretender que una decisión nacional defina un uso específico, como el agropecuario a través de las APPA, ignora toda esta complejidad técnica y desarma la planificación local. 

La protección del suelo rural ya existe: herramientas que los municipios pueden y deben usar

Uno de los argumentos a favor de las APPA es la necesidad de proteger la producción de alimentos. Sin embargo, el ordenamiento jurídico colombiano ya cuenta con instrumentos robustos para este fin, cuya competencia recae precisamente en los municipios y distritos, que son quienes mejor conocen su territorio.

La herramienta clave son las Unidades de Planificación Rural (UPR). Al amparo de esa herramienta normativa, los municipios y distritos, en coordinación con las comunidades y con el apoyo técnico de entidades como el Ministerio de Agricultura, pueden y deben definir los usos específicos del suelo rural. Pueden establecer también zonas de producción agrícola, corredores ecológicos, áreas para vivienda campesina o proyectos de agroturismo.

Este mecanismo permite una planificación rural coherente, que integra la producción de alimentos con las demás necesidades del territorio (vías, servicios, vivienda rural, etc.). La información técnica que posee el Ministerio de Agricultura es un insumo valioso para que los municipios formulen buenas UPR, pero no una justificación para que la nación asuma una competencia que no le corresponde.

El riesgo de las APPA: cuando una buena intención vacía las competencias y genera incertidumbre

La conclusión es directa: al catalogar a las APPA como una determinante de superior jerarquía, se vacía la competencia constitucional de los municipios para ordenar su territorio. Se crea una tentación para que el gobierno nacional, con la justificación de una política sectorial —en este caso, la producción de alimentos—, intervenga directamente en el uso del suelo, generando un precedente que podría extenderse a otros sectores en el futuro.

Esto además representa una fuente de incertidumbre jurídica, toda vez que la estabilidad de las reglas definidas en los POT es fundamental para la planificación a largo plazo de cualquier proyecto. Si estas reglas pueden ser modificadas de manera expedita por una decisión administrativa nacional, la incertidumbre crece y las decisiones de  inversión se complejizan.

El debate en la Corte Constitucional sobre las APPA es, por lo tanto, una discusión sobre el respeto a la autonomía local, la planificación técnica del territorio y, sobre todo, la defensa de la seguridad jurídica como pilar para el desarrollo.