“Volteo de tierras” vs. incorporación legítima de suelos

Lo primero que hay que decir, es que “incorporación de suelo” y “volteo de tierras” son dos conceptos distintos que se han venido mezclando de manera tendenciosa y desinformada. El primero, alude a una actividad que como ya dijimos es perfectamente legítima (regulada por la Ley 388 de 1997), y que permite a cualquier municipio o distrito colombiano que tenga necesidad de hacerlo, ampliar sus perímetros urbanos o habilitar suelos no desarrollados al interior de los mismos para facilitar la construcción de infraestructura de servicios públicos, vivienda, comercio u otros servicios, en aras de satisfacer sus requerimientos y expectativas de crecimiento. Ahora bien, para llevar a cabo estas incorporaciones, es preciso modificar, en algunos casos, los planes de ordenamiento territorial y desarrollarlos a través de sus instrumentos reglamentarios, como son los planes parciales, los macroproyectos o las actuaciones urbanas integrales. Cualquiera de estos instrumentos permite incorporar nuevos suelos al desarrollo urbano.

Por su parte, el “volteo de tierras” no es otra cosa que la incorporación de suelo que se hace sin estudios técnicos, es decir, sin un análisis serio de la capacidad de ese suelo para ser integrado al desarrollo urbano. Además de carecer de este componente técnico, el “volteo de tierras” entraña un cambio en las normas de suelos que da lugar a transacciones entre privados sin que ese mayor valor de la tierra se incorpore al desarrollo urbano como parte de los costos del urbanismo. Y al no perseguir ninguna finalidad de interés público, la incorporación ilegítima del suelo acaba reducida a un simple cambio de color en un plano, donde la tierra rural pasa a ser urbana de un plumazo. Al hacerse esa modificación, abrupta, ilegal y antitécnica, también se abren las puertas a la especulación en el valor del suelo. Esto es, sin más, el llamado “volteo de tierras”, una práctica reprochable desde todo punto de vista.

Pasemos ahora a describir un segundo componente esencial a la incorporación legítima de suelos, que atañe específicamente a los estudios técnicos, indispensables para demostrar que en efecto, la decisión de llevar a cabo cualquier incorporación se basa en un análisis juicioso y riguroso del potencial o la capacidad que tiene un suelo de soportar debidamente la prestación de servicios públicos domiciliarios, la construcción de vivienda o espacio público para parques, equipamientos, accesibilidad a la malla vial arterial del municipio y conectividad, entre otros factores que deben ser objeto de juicioso análisis. Lo anterior significa que cuando son legítimas, las incorporaciones de suelo deben hacerse, insistimos, de manera técnica y calificada.

Una vez en este punto, es pertinente preguntarse: ¿quién debe hacer estos estudios? ¿Son responsabilidad exclusiva del Estado o pueden los particulares concurrir a su elaboración? Al responder estas cuestiones, encontramos un nuevo argumento para sustentar porqué no pueden, de ninguna manera, ser equivalentes la incorporación de suelos y el mal llamado “volteo de tierras”. Nos referimos puntualmente al hecho de que para llevar a cabo estos estudios, la ley contempla dos caminos: uno, que sea el Estado, el municipio o los distritos, quienes aporten la capacidad económica, logística y de infraestructura de personal requerida para hacerlos, con el fin de tomar sus propias decisiones en materia de ordenamiento. Y dos, que en aquellos casos en que el Estado o los entes territoriales no puedan asumirlos, puedan los particulares a asumir esa tarea, amparándose desde luego en el ordenamiento jurídico vigente que así lo permite. En efecto, varios artículos de la misma Ley 388 de 1997 desarrollan el principio de participación ciudadana, en donde puede leerse:

“Artículo 4º. Participación democrática: (…) La participación ciudadana podrá desarrollarse mediante el derecho de petición, la celebración de audiencias públicas, el ejercicio de la acción de cumplimiento, la intervención en la formulación, discusión y ejecución de los planes de ordenamiento y en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas, en los términos establecidos en la ley y sus reglamentos”.

En la práctica, lo que la citada ley permite es que sea el sector privado el que aporte los estudios técnicos de un territorio o de unos predios y le proponga al Estado su incorporación, amparado como ya vimos, en una aplicación legítima del principio de participación democrática en el ordenamiento del territorio. De igual manera, y en desarrollo del mismo principio, la Ley 388 de 1997 prevé que, por ejemplo, quien esté formulando un plan parcial no solamente entregue dicha propuesta en un documento técnico de soporte, sino también el proyecto de decreto correspondiente que dice cómo se debe ordenar ese territorio.

Otro argumento para entender cómo puede desarrollarse el principio de participación democrática es el que ofrece en el numeral 6º del artículo 19 de esta misma ley, donde se establece que, “En los casos previstos en las normas urbanísticas generales, los planes parciales podrán ser propuestos ante las autoridades de planeación municipal o distrital para su aprobación, por personas o entidades privadas interesadas en su desarrollo. En ningún caso podrán contradecir o modificar las determinaciones de los planes de ordenamiento ni las normas estructurales de los mismos”.

Queda visto entonces, que cuando se hacen de manera técnica y en armonía con la normatividad vigente, las incorporaciones de suelo son legítimas y permiten un desarrollo creciente y eficiente de municipios y ciudades con participación directa del sector privado.

Un tercer aspecto importante, tiene que ver con la creencia infundada de que una vez se produce una incorporación de suelo destinado al desarrollo urbano, automáticamente se genera un incremento exagerado en el valor de la tierra, lo cual es completamente falso. ¿Por qué? Porque si bien es cierto que las incorporaciones legítimas en efecto conllevan un incremento en el valor de la tierra, este se encuentra debidamente previsto y reglamentado en el ordenamiento jurídico a través de la participación en la plusvalía. Muy distinto es lo que ocurre con el llamado “volteo de tierras”, una práctica nefasta que como ya se dijo, encarece la tierra al vaivén de la especulación, las prácticas malsanas y los intereses particulares.

Por el contrario, la participación en la plusvalía implica que el mayor valor generado por el cambio de la norma urbanística debe ser repartido entre el Estado y el propietario de la tierra, no de manera caprichosa, sino acogiéndose a los criterios señalados en la ley o en los reglamentos, siempre, y esto hay que resaltarlo, en defensa del interés general y el bienestar de la ciudadanía.

Así lo dispone el artículo 82 de la Constitución Política cuando ordena que “Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”. A su vez, esta norma es desarrollada en el artículo 73 de la Ley 388 de 1997, donde se reitera que la participación en la plusvalía por parte de las entidades públicas, “se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como el mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital. Los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios”.

Reafirmando lo anterior, el artículo 85 de la misma ley, señala de manera taxativa, que los recursos provenientes de la participación en la plusvalía a favor de los municipios y distritos deben destinarse a la compra de predios o inmuebles para desarrollar planes o productos de vivienda de interés social; construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, de servicios públicos domiciliarios y áreas de recreación y equipamientos sociales; ejecución de proyectos y obras de recreación, parques y zonas verdes; financiamiento de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo; actuaciones urbanísticas en macroproyectos, programas de renovación urbana u otros proyectos que se desarrollen a través de unidades de actuación urbanística; pago de precio o indemnizaciones por acciones de adquisición voluntaria o expropiación de inmuebles para programas de renovación urbana; y fomento a la creación cultural y al mantenimiento del patrimonio cultural del municipio o distrito.

Queda visto entonces, que a través de un instrumento de financiación del desarrollo urbano como la participación en la plusvalía, de rango constitucional y legal, es posible alcanzar un desarrollo creciente y ordenado de las ciudades y municipios del país. Así las cosas, cualquier ejercicio eficiente de incorporación de suelo que se haga debe tener en cuenta la plusvalía, pero no para enriquecer ilegítimamente a un propietario sino para ayudar a financiar toda esa estructura urbana que se quiere generar. La plusvalía, debe ser un instrumento al servicio del desarrollo urbano, de tal manera que todas las evaluaciones técnicas que se hagan sobre el territorio y el mayor valor que adquiera el suelo, sean incorporados a los proyectos en función de la financiación de vías, prestación de servicios públicos domiciliarios, vivienda de interés social, y equipamientos comunales, entre otras alternativas.

En síntesis, siempre que se trate de un proyecto bien encaminado, deberá incorporarse al mismo la plusvalía o cualquier otro instrumento de financiación del desarrollo urbano para producir ciudades y municipios que crezcan de manera armónica, equilibrada y legítima. Por tanto, la incorporación de suelos no puede ser satanizada per se, pues como se ha visto, los focos de corrupción se originan en modificaciones reglamentarias que carecen de estudios técnicos serios, que muchas veces otorgan edificabilidades altísimas sin cargar urbanísticamente los proyectos. En ocasiones, el sobrante de recursos derivado de esta maniobra, es destinado por personas inescrupulosas para pagar favores a los servidores públicos que se encargaron de cambiar el uso del suelo. De ahí la importancia que tiene, en el curso de las investigaciones que adelanten las autoridades, el poder establecer cuáles son los proyectos que carecen de estudios técnicos serios y qué correlaciones existen entre edificabilidades y costos de urbanización, a fin de identificar la fuente de excedentes que eventualmente hayan sido fuente de delitos.

A modo de conclusión, vale recalcar que para combatir el “volteo de tierras”, las autoridades distritales y municipales deben respetar el principio técnico al momento de hacer modificaciones al ordenamiento territorial, partiendo siempre de ecuaciones serias entre la producción de edificabilidad y las cargas urbanísticas. A su vez, los empresarios y desarrolladores deben entender que el desarrollo urbano debe hacerse con responsabilidad, es decir, teniendo en cuenta que la producción de ciudad tiene que estar totalmente soportada en infraestructura. Si esto se cumple, se cierra el cerco a la corrupción pues los recursos se destinan efectivamente a financiar la infraestructura en los términos en que la ley o el reglamento señalen.